Dichas normas nacionales constituyen en principio una excepción
al principio de libre circulación de capitales y, en consecuencia, a
la libertad de establecimiento y sólo pueden justificarse, según
el Tribunal de Justicia, si el objetivo perseguido responde a un interés
general o estratégico y si las medidas establecidas se basan en criterios
precisos, conocidos de antemano, que puedan ser objeto de un control jurisdiccional
y que no puedan sustituirse por medidas menos restrictivas.
La Comisión interpuso en 1998 y 1999 varios recursos por incumplimiento
contra Portugal, Francia y Bélgica, cuyas normas sobre limitación
de la adquisición de participaciones en el marco de una privatización
vulneraban, a su juicio, el ejercicio de las mencionadas libertades fundamentales
del Derecho comunitario.
- En el caso de Portugal, fueron objeto del recurso las disposiciones legislativas
y reglamentarias relativas a las privatizaciones que limitan la participación
extranjera máxima y que establecen un procedimiento de autorización
previa por el ministro de economía cuando un inversor en una sociedad privatizada
alcanza un límite, fijado en el 10% del capital. Ello afecta a determinadas
empresas de los sectores bancario, de los seguros, energético y de los
transportes.
- Por lo que respecta a Francia, se critica que el Decreto-Ley de 1993 atribuye
al Estado una acción específica en la sociedad Elf-Aquitaine, en virtud
de la cual el ministro de economía debe, por una parte, aprobar con carácter
previo cualquier adquisición de títulos o de derechos que supere un
límite determinado del capital y dispone, por otra parte, de la posibilidad
de oponerse a las decisiones de cesión o pignoración de los activos.
Dicha sociedad opera en el sector del abastecimiento de petróleo en Francia.
- Por último, en el caso de Bélgica, se examinaron dos Reales Decretos
de 1994 que confieren a dicho Estado una acción específica en la Société
Nationale de Transport par Canalisations y en la sociedad Distrigaz, que permite
al ministro de energía oponerse a cualquier transferencia de instalaciones
técnicas y a decisiones de gestión específicas y puntuales que
afecten a activos de la sociedad y que puedan poner en peligro el abastecimiento
de gas natural en el país.
El Tribunal de Justicia recuerda, en primer lugar, que el Tratado CE
prohíbe todas las restricciones a los movimientos de capitales entre Estados
miembros y entre Estados miembros y países terceros y que la Directiva
del Consejo de 1988 para la aplicación de la libre circulación de
capitales contribuye a definir las inversiones en forma de participaciones que
pueden considerarse movimientos de capitales compatibles con las disposiciones
del Tratado.
El Tribunal de Justicia examina a la luz del mencionado principio si las acciones
específicas de cada uno de los tres países cumplen dichos requisitos,
ya se trate de:
- la prohibición de que los nacionales de un Estado miembro (que no sea
Portugal) realicen inversiones que superen un número determinado de acciones
(establecida en Portugal);
- la exigencia de una autorización o notificación previa, cuando
la participación o los derechos de voto superen un cierto límite (en
Francia y en Portugal);
- o un derecho de oposición a posteriori a las decisiones de cesión
(establecido en Francia y Bélgica).
En primer lugar, el Tribunal de Justicia deduce de su análisis que una
normativa que puede impedir la adquisición de acciones en las empresas
afectadas y disuadir a los inversores de otros Estados miembros de invertir
en el capital de dichas empresas puede hacer que la libre circulación de
capitales sea ilusoria y constituye una restricción a los movimientos de
capitales.
Es posible admitir dichas restricciones?
El Tribunal de Justicia analiza, en primer lugar, las medidas portuguesas
que establecen un trato manifiestamente discriminatorio para los inversores
de otros Estados miembros: en consecuencia, dichas medidas suponen una restricción
de la libre circulación de capitales, que evidentemente el Tribunal de
Justicia condena.
El Tribunal de Justicia examina a continuación si pueden aceptarse las
justificaciones de las restricciones derivadas de dichas normas, basadas -según
los Estados- en la necesidad de mantener un control en las empresas que actúan
en sectores de interés general o estratégico. En efecto, la libre
circulación de capitales sólo puede limitarse mediante una normativa
nacional si concurren dos requisitos: que esté justificada por razones
imperiosas de interés general y que sea proporcionada respecto al fin perseguido,
es decir, que no pueda alcanzarse el mismo objetivo con medidas menos restrictivas
y que responda a criterios objetivos, conocidos por las empresas interesadas,
que deben poder, en su caso, impugnar las decisiones de los Estados.
Ahora bien, aunque el objetivo perseguido por Francia (garantizar el abastecimiento
de productos petrolíferos en caso de crisis) responde a un interés
general legítimo, el Tribunal de Justicia estima que las medidas controvertidas
van manifiestamente más allá de lo que resulta necesario para alcanzar
el objetivo invocado. En efecto, las disposiciones en cuestión son
contrarias alprincipio de seguridad jurídica, en la medida en que no mencionan
las circunstancia específicas y objetivas en que se concederá o denegará
la autorización previa o se hará uso del derecho de oposición
a posteriori. Asimismo, el Tribunal de Justicia condena dicha indeterminación
y un poder discrecional tan amplio, que constituyen una grave infracción
del principio fundamental de la libre circulación de capitales.
En cambio, el Tribunal de Justicia señala que tanto la justificación
del objetivo perseguido por Bélgica (el mantenimiento de un abastecimiento
mínimo en gas en el supuesto de una amenaza real y grave) como las medidas
establecidas para alcanzarlo son compatibles con los principios fundamentales
del Derecho comunitario. En efecto, no se exige ninguna autorización
previa y la acción de los poderes públicos belgas en el marco de una
transferencia de las instalaciones y de una eventual intervención en la
política de gestión se inscribe en plazos estrictos, en el marco de
un procedimiento motivado formalmente, preciso y objeto de un control jurisdiccional
eficaz. Por último, la Comisión no ha demostrado que dichas disposiciones
puedan ser reemplazadas por una medida menos restrictiva.
En cuanto a la alegación relativa a la protección del interés
financiero de la República Portuguesa, el Tribunal de Justicia recuerda
que es jurisprudencia reiterada que este tipo de motivos de naturaleza económica,
invocados en apoyo de un procedimiento de autorización previa, no pueden
constituir una justificación válida de una restricción de la
libertad de circulación. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia
declara que las medidas portuguesas controvertidas constituyen un incumplimiento.
Para concluir, el Tribunal de Justicia precisa que, puesto que las normas
controvertidas contienen restricciones a la libre circulación de capitales
que no pueden separarse de los obstáculos a la libertad de establecimiento
de los que son consecuencia, no resulta necesario, a su juicio, examinar separadamente
dichas normas a la luz de las reglas del Tratado relativas a la libertad de
establecimiento.
Por lo que respecta al asunto relativo al Reino de Bélgica, aun suponiendo
que las medidas de protección pudieran constituir una restricción
a la libertad de establecimiento, dicha restricción estaría justificada
por las mismas razones que la restricción a la libre circulación de
capitales.
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