Un elemento nuevo e importante de la Directiva es que en cualquier caso los
requisitos sobre la composición no serán sólo aplicables a los
productos del tabaco comercializados en la propia Unión Europea sino también
a los productos del tabaco exportados a países terceros. El Derecho interno
de los Estados miembros habrá de adaptarse a la Directiva a más tardar
el 30 de septiembre de 2002. Por lo que atañe a la prohibición de
los descriptores, el plazo se prorroga por un año.
El 3 de septiembre de 2001, los fabricantes británicos de productos del
tabaco British AmericanTobacco Limited e Imperial Tobacco Limited, que operan
a nivel internacional, incoaron un procedimiento ante la High Court of Justice
(Administrative Court) en el que impugnan la intención y/o la obligación
del Gobierno del Reino Unido de adaptar el Derecho interno a la Directiva.
En diciembre de 2001, la High Court of Justice (Administrative Court) pidió
al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que se pronunciase con carácter
prejudicial sobre la validez de la Directiva 2. Planteaba esencialmente las
siguientes cuestiones:
[] ¿Puede una normativa basarse en el Derecho
comunitario en materia de armonización del mercado interior cuando
dicha normativa a) tiene por objeto la protección de la salud pública
y b) está relacionada con la fabricación de productos destinados
a la exportación a países terceros?
[] ¿En qué medida es competente el legislador
comunitario en virtud del Derecho comunitario en materia de política
comercial común para establecer restricciones a la exportación
de determinados productos a países terceros en relación con los riesgos
que dichos productos presentan para la salud pública?
[] ¿Es adecuada la normativa y no existe una
medida -menos severa- que proteja igual de bien la salud pública? (principio
de proporcionalidad)?
| El Abogado General presenta hoy sus conclusiones. La función de los Abogados Generales consiste en proponer con toda independencia una solución jurídica para el caso concreto. Las conclusiones de los Abogados Generales no vinculan al Tribunal de Justicia. |
I Armonización del mercado interior
A. Protección de la salud pública:
El legislador comunitario tiene competencia para adoptar medidas de
armonización relativas al establecimiento y al funcionamiento del mercado
interior. Si se presenta un obstáculo (potencial) al comercio, la Comunidad
debe poder actuar. A este respecto carece de relevancia la finalidad de tal
normativa. La normativa puede tener su origen en la voluntad de proteger la
salud pública.
El Abogado General razona del siguiente modo:
- Con frecuencia un obstáculo comercial resulta de un acto del legislador
nacional dirigido a la protección de un interés público reconocido
por el Derecho comunitario, como la protección de la salud.
- En ese caso el legislador comunitario debe poder actuar, haciéndose
cargo de la protección del interés público del legislador nacional.
En ocasiones el propio Tratado CE le obliga a actuar.
- El hecho de que el legislador comunitario se haga cargo de esta función
no puede dar lugar a que el interés público (en este caso la lucha
contra el consumo de tabaco) sea objeto de una protección menor.
En resumen: Si el legislador comunitario no pudiese utilizar su competencia
para armonizar normas en el ámbito de la salud pública dejaría
de existir un instrumento esencial para la realización del mercado interior.
Pues bien, con frecuencia son precisamente las medidas nacionales justificadas
para la protección de la salud las que dan lugar a obstáculos comerciales.
El juez nacional debe comprobar, una vez acreditada la existencia del obstáculo,
si la normativa tiene efectivamente por objeto un interés público
reconocido por el Derecho comunitario y si la actuación del legislador
comunitario es adecuada para contribuir a la eliminación de dicho obstáculo.
Según el Abogado General Sr. Geelhoed, por lo que se refiere a la Directiva
2001/37 -que tiene por objeto combatir el consumo de tabaco y que para ello
regula el comercio de cigarrillos- este examen arroja un resultado positivo.
Pues bien, si el legislador comunitario se abstuviese de actuar, en todos los
aspectos será de suponer que entrarían en acción varios legisladores
nacionales, lo que tendría como consecuencia una normativa dispar en la
Unión Europea y, por lo tanto, obstáculos comerciales.
B. Producción destinada a la exportación a terceros países:
Según el Sr. Geelhoed, el legislador comunitario es competente
en virtud de la armonización del mercado interior para dictar normas relativas
a la producción de cigarrillos, aun cuando dicha producción está
dirigida a la exportación de cigarrillos de la Unión Europea.
A este respecto se basa en la motivación que dio el legislador comunitario,
es decir prevenir que se conculque la normativa sobre el mercado interior. De
la tramitación del asunto ante el Tribunal de Justicia se desprende que
el legislador, por una parte, tiene en cuenta la reimportación ilegal
de cigarrillos que no cumplen las normas de la Directiva, y, por otra parte,
ha querido evitar que los cigarrillos se comercialicen directamente de forma
ilegal en la Unión Europea.
A juicio del Sr. Geelhoed, en tal situación el legislador comunitario
está facultado para actuar con sujeción a los siguientes requisitos:
[] El perjuicio que para el efecto de la normativa
puede derivarse de la elusión debe ser grave. En otros términos, debe
tratarse de una distorsión sensible del mercado interior.
[] El perjuicio sólo puede evitarse razonablemente
cuando se garantice que se actúa de modo uniforme en todos los Estados
miembros. En otros términos, en caso de discrepancia de disposiciones
y prácticas nacionales de ejecución, o al menos de riesgo de discrepancia
de disposiciones nacionales de ejecución, existe una certeza insuficiente
de que pueda actuarse con eficacia contra la elusión. En ese caso el
comercio se desplaza a los Estados miembros con normas menos estrictas.
[] La falta de normas complementarias da lugar a una
carga desproporcionadamente grande en la ejecución y la gestión.
El Abogado General aprecia la gravedad del eventual perjuicio mediante la
evaluación del riesgo del nacimiento de un mercado ilegal. Los cigarrillos
son estimulantes, por lo que por este motivo tienen algo de excitante para el
consumidor. Es éste ciertamente el caso del consumidor joven, a quien va
dirigida en gran medida la política de combatir el consumo de tabaco. En
tales circunstancias es de suponer que surja un mercado ilegal de cigarrillos
prohibidos en la Unión Europea pero que fuera sí sean accesibles.
El carácter ilícito en sí puede dar lugar a que el producto de
que se trate encuentre un mercado.
II Política comercial común
Habida cuenta de que para el legislador comunitario no estaba acreditado
que la armonización del mercado interior también pudiera servir de
base jurídica para regular los cigarrillos destinados a exportación
de la Unión Europea, se añadió la disposición del Tratado
relativa a la política comercial común como base jurídica para
este aspecto específico de la Directiva.
Para comenzar, el Abogado General Sr. Geelhoed manifiesta que la competencia
del legislador comunitario en el ámbito de la política comercial común
puede utilizarse para adoptar una normativa que protege primordialmente la salud
pública. En este sentido, dicha competencia del legislador comunitario
no es distinta de la competencia para regular el mercado interior. Esto es ciertamente
el caso de una normativa como la Directiva 2001/37, que combate la exportación
de cigarrillos de calidad inferior, prohibidos en el mercado interior.
En este caso la adición de esta base jurídica choca asimismo
con la obligación de motivación. La única motivación
que da el legislador comunitario es que la aplicabilidad de la Directiva a la
exportación debe garantizar que no se conculquen las normas aplicables
al mercado interior. Ello no es una finalidad de la política comercial
común.
El Abogado General Sr. Geelhoed concluye que la disposición del Tratado
en materia de política comercial común constituye erróneamente
la base jurídica de la Directiva. El Derecho comunitario en materia
de armonización del mercado interior puede servir de base jurídica
para la aplicabilidad de la Directiva a la producción de cigarrillos, con
independencia de su destino. De este modo, toda la Directiva puede fundamentarse
en esta base jurídica. Según el Sr. Geelhoed esto no implica la
nulidad de la Directiva, pues aun tras las desaparición de la segunda base
jurídica sigue existiendo una base jurídica suficiente.
III Principio de proporcionalidad
Este principio contempla la elección de la medida. ¿Es
adecuada y no existe otra medida -menos severa- que proteja con el mismo grado
de efectividad la salud pública? El Sr. Geelhoed responde afirmativamente
a esta cuestión. Aborda, en particular, la proporcionalidad de dos
elementos especiales de la Directiva: la prohibición de la producción
(en relación con la aplicabilidad a la exportación) y la prohibición
de utilizar descriptores como "light" y "mild".
Para el Sr. Geelhoed queda claro que la prohibición de la producción
se exige para alcanzar la finalidad que persigue la medida. Recuerda que:
[] El riesgo de que surja un mercado ilegal
es considerable, bien por la reimportación o bien porque los productos
se comercializan directamente en un mercado ilegal.
[] Para combatir lo anterior es necesaria una actuación
comunitaria. Las medidas nacionales unilaterales centradas en los controles
no son eficaces.
[] Las medidas nacionales unilaterales dan lugar, además,
a una distorsión sensible del mercado interior.
Por lo que se refiere a los descriptores, el Sr. Geelhoed considera decisivo
que se trata de una prohibición de una serie de denominaciones usuales
que pueden inducir a error al consumidor, en particular respecto de la nocividad
del producto. Según el Abogado General, a este respecto es relevante que
quepa dudar seriamente sobre si el cambio de los fumadores a cigarrillos con
un contenido menor en alquitrán produce un beneficio para la salud.
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1 Sentencia Alemania/Parlamento y Consejo, C-376/98, Rec. p. I-8419.2 Ante el Tribunal de Justicia se han presentado observaciones por los fabricantes británicos, Japan Tobacco, el Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión y los Gobiernos de Bélgica, Alemania, Finlandia, Francia, Grecia, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos, el Reino Unido y Suecia.