La directive communautaire de 1992 relative à l'assurance directe a pour finalité de réaliser le marché intérieur dans le domaine des assurances, sur la base de la liberté d'établissement et de la libre prestation de services. Cette directive consacre le principe de la liberté tarifaire.

Un décret-loi de 1995 portant transposition de la directive a libéralisé en Italie les tarifs de l'assurance automobile obligatoire qui, jusqu'alors, étaient soumis à un régime de contrôle des prix, comme dans la plupart des pays européens. La libéralisation y a entraîné, dans le secteur de l'assurance automobile obligatoire, un renchérissement des primes qui a pu atteindre 400 %, à la suite de quoi l'Italie a pris en 2000 une loi "portant dispositions urgentes pour la limitation des poussées inflationnistes" et concernant divers secteurs.

a) L'inflation devait être contrée par le gel des primes d'assurance automobile obligatoire, au départ pour un an. La règle valait indistinctement tant pour les compagnies d'assurances ayant leur siège en Italie que pour celles qui y exerçaient une activité par le biais de succursales ou dans le cadre de la libre prestation de services.

b) La loi italienne prévoit en outre la constitution d'une banque de données dans le but de lutter contre les pratiques frauduleuses. Toutes les compagnies d'assurances sont tenues de communiquer systématiquement à la banque de données les sinistres à leur charge ainsi que de contribuer à son financement.

La Commission européenne voit dans ces dispositions des infractions à la directive communautaire sur l'assurance directe et a saisi en conséquence la Cour de justice d'un recours contre la République italienne. Bien que le gel des tarifs soit devenu caduc entre temps, la Commission a maintenu expressément sonrecours afin de disposer d'une jurisprudence à l'encontre de réglementations similaires en Italie ou dans d'autres États membres.

L'avocat général Siegbert Alber prononce aujourd'hui ses conclusions.

L'opinion de l'avocat général ne lie pas la Cour de justice. Sa mission consiste à proposer à la Cour, en toute indépendance, une solution juridique susceptible de l'aider à trancher les affaires dont elle a été saisie.

L'avocat général considère que les griefs de la Commission à l'égard de l'Italie sont justifiés.

1)    Le grief de violation de la liberté tarifaire par le gel des tarifs

L'avocat général déclare qu'il est interdit de subordonner le droit, pour une compagnie d'assurances, d'exercer son activité à une approbation préalable ou à une exigence de communication systématique des tarifs. L'exigence de communication préalable ou l'approbation d'une augmentation tarifaire envisagée ne sont licites qu'en tant qu'éléments d'un système général de contrôle des prix. L'interdiction absolue des augmentations tarifaires dans un secteur donné et pendant une certaine période est donc contraire à la directive. Les dispositions italiennes qui visent à bloquer les tarifs des assurances constituent, pour les entreprises de ce secteur, des mesures qui restreignent la liberté de tarification.

L'Italie fait valoir comme justification que les mesures font partie d'un système général de contrôle des prix. D'autres mesures ont été prises aussi, telles des mesures fiscales concernant l'économie pétrolière ainsi que des instructions pour les prestations de services publics. Or, pour l'avocat général, il s'agit de mesures ponctuelles qui, pour être limitées dans le temps, n'en sont pas moins fortement contraignantes et qui n'ont été prises qu'à l'égard d'un secteur économique spécifique, celui de l'assurance automobile obligatoire. Il faut constater ici l'absence dans ces mesures de la cohérence nécessaire pour qu'un système de contrôle des prix présente un "caractère général". Les mesures incriminées ne sont pas des éléments d'un système général de contrôle des prix au sens de la directive communautaire.

L'Italie justifie aussi les restrictions par la lutte contre l'inflation. L'avocat général fait valoir que la République italienne n'avait plus le droit, après l'entrée en vigueur de la directive communautaire, d'influer unilatéralement sur la formation des tarifs d'assurance.

L'Italie fait valeur enfin que les mesures étaient nécessaires dans l'intérêt des consommateurs, compte tenu de l'augmentation soudaine et tout à fait considérable des primes (jusqu'à 400 %). L'avocat général répond que, dans la mesure où la liberté tarifaire telle que l'entend la directive n'est pas à considérer comme une condition minimale, l'État membre ne peut pas prendre des dispositions prévoyant un niveau protecteur plus élevé. La protection des consommateurs ne justifie donc pas non plus, selon lui, l'interdiction absolue des augmentations tarifaires.

L'avocat général ne voit pas de motif justificatif.

2) Le grief tiré de l'exigence injustifiée d'informations

L'avocat général déclare que la directive ne prévoit, à la charge d'une compagnie d'assurances exerçant ses activités dans plusieurs États, d'obligation de communiquer des informations qu'à l'égard de l'autorité compétente de son État d'origine. Cette autorité transmet les informations nécessaires à l'État membre où l'activité est exercée, à la demande de celui-ci. La directive ne prévoit pas, à la charge des entreprises, d'obligation d'informer directement l'autorité compétente de l'État où s'exerce l'activité. Bien plus, la directive interdit à un État membre d'exiger d'être informé systématiquement des conditions et documents divers qu'une entreprise entend utiliser dans son activité. Partant, les obligations de communiquer imposées aux compagnies d'assurance par la législation italienne sont contraires à la directive.

L'Italie invoque à l'appui de sa législation la lutte contre les pratiques frauduleuses. Pour l'avocat général, une nouvelle demande d'informations de la part de l'autorité de l'État membre où s'exerce l'activité constitue une entrave à l'activité économique et n'apparaît pas comme un relèvement du niveau de protection des consommateurs.

L'obligation supplémentaire de contribuer financièrement à la mise sur pied d'un système ayant pour but de procurer des informations sur des opérations qui, en tout cas s'agissant d'entreprises qui exercent dans le cadre de la liberté d'établissement ou de la libre prestation de services, peuvent être obtenues par la voie de la coopération entre administrations, est donc à considérer comme une restriction supplémentaire, et injustifiée, à ces libertés fondamentales.