Voor de tweede maal is het Hof gevraagd te oordelen over een EG-richtlijn
die ertoe strekt het tabaksgebruik tegen te gaan. Nadat het Hof op 5 oktober
2000 de richtlijn over tabaksreclame nietig heeft verklaard1 gaat
het nu om richtlijn 2001/37/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni
2001 die de samenstelling en aanduiding van sigaretten aan nieuwe eisen bindt.
Wat betreft de samenstelling: de maximumgehaltes voor teer worden aangescherpt,
terwijl op EG-niveau voor het eerst maximumgehaltes worden vastgesteld voor
nicotine en koolmonoxide. Wat betreft de aanduiding staan twee verplichtingen
centraal: de waarschuwingen die op pakjes sigaretten moeten worden aangebracht
worden ernstiger en moeten een wezenlijk groter deel van de pakjes beslaan,
terwijl daarnaast het gebruik van zogenoemde descriptoren zoals light
en mild wordt verboden. Die descriptoren wekken de suggestie dat
een bepaald tabaksproduct minder schadelijk is dan andere.
Een belangrijk nieuw element van de richtlijn is dat in ieder geval de samenstellingseisen
niet alleen van toepassing zijn op tabaksproducten die in de EU zelf op de handel
worden gebracht, maar ook op tabaksproducten die worden uitgevoerd naar derde
landen. De richtlijn moet per 30 september 2002 in de nationale wetgeving van
de lidstaten worden geïmplementeerd. Voor het verbod op de descriptoren
bestaat nog een jaar uitstel.
Op 3 september 2001 hebben de internationaal opererende Britse fabrikanten
van tabaksproducten, British American Tobacco Limited en Imperial Tobacco Limited,
een procedure aangespannen bij het High Court of Justice (Administrative Court)
waarbij zij het voornemen en/of de verplichting van de regering van het Verenigd
Koninkrijk om de richtlijn in nationaal recht om te zetten betwisten.
Het High Court of Justice (Administrative Court) heeft in december 2001 het
Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen verzocht om een prejudiciële
beslissing inzake de geldigheid van de richtlijn.2 De volgende vragen
staan centraal:
*
Kan een regeling worden gebaseerd op het gemeenschapsrecht
inzake de harmonisatie van de interne markt, indien deze regeling a)
de bescherming van de volksgezondheid beoogt en b) betrekking heeft
op de productie van producten die voor de uitvoer naar derde landen zijn
bestemd?
*
In hoeverre is de gemeenschapswetgever bevoegd op grond
van het EG-recht inzake de gemeenschappelijke handelspolitiek beperkingen
te stellen aan de uitvoer van bepaalde producten naar derde landen in verband
met risico's die de producten opleveren voor de volksgezondheid?
*
Is de regeling geschikt en ligt niet een andere -
minder ingrijpende - maatregel voor de hand die de volksgezondheid even goed
beschermt (evenredigheidsbeginsel)?
De advocaat-generaal neemt vandaag conclusie. De advocaten-generaal hebben tot taak het Hof in volledige onafhankelijkheid een juridische oplossing te bieden voor het concrete geschil. De conclusies van de advocaten-generaal binden het Hof niet. |
I Harmonisatie interne markt
A. Bescherming van de volksgezondheid:
De gemeenschapswetgever heeft de bevoegdheid harmonisatiemaatregelen
te treffen die de instelling en de werking van de interne markt betreffen. Indien
een (potentiële) handelsbelemmering zich voordoet, moet de gemeenschap
kunnen optreden. Het doel van zo'n regeling is daarbij niet van belang. De regeling
mag voortkomen uit de wens de volksgezondheid te beschermen.
De advocaat-generaal redeneert daarbij als volgt:
*
een handelsbelemmering komt vaak voort uit optreden
van de nationale wetgever ter bescherming van een door het gemeenschapsrecht
erkend publiek belang, zoals de volksgezondheid.
*
dan moet de gemeenschapswetgever kunnen optreden, waarbij
hij de bescherming van het publieke belang van de nationale wetgever overneemt.
Soms verplicht het EG-verdrag hem zelfs tot optreden.
*
dit overnemen van deze taak door de gemeenschapswetgever
mag er niet toe leiden dat het publieke belang (in casu het tegengaan van tabaksgebruik)
minder goed wordt beschermd.
Samengevat: Indien de gemeenschapswetgever zijn bevoegdheid niet zou mogen
gebruiken om normen op het gebied van de volksgezondheid te harmoniseren zou
daarmee een belangrijk instrument aan de verwezenlijking van de interne markt
komen te vervallen. Het zijn immers juist vaak de gerechtvaardigde nationale
maatregelen ter bescherming van de volksgezondheid die tot handelsbelemmeringen
leiden.
De rechter moet toetsen, nadat de belemmering is vastgesteld, of de regeling
ook daadwerkelijk een door het gemeenschapsrecht erkend publiek belang voor
ogen heeft en of het optreden vande gemeenschapswetgever geschikt is om bij
te dragen aan het opheffen van die belemmering. Voor richtlijn 2001/37 - die
beoogt het roken tegen te gaan en daartoe de handel in sigaretten reguleert
- valt deze toets positief uit, aldus advocaat-generaal Geelhoed. Indien de
gemeenschapswetgever in gebreke zou blijven is immers alleszins aannemelijk
dat verschillende nationale wetgevers in actie zouden komen met tot gevolg uiteenlopende
regelgeving binnen de Europese Unie, en daarmee dus handelsbelemmeringen.
B. Productie ten behoeve van uitvoer naar derde landen:
Volgens Geelhoed is de gemeenschapswetgever bevoegd uit hoofde van
harmonisatie van de interne markt regels te stellen omtrent de productie van
sigaretten, ook als deze productie plaatsvindt ten behoeve van de export van
sigaretten uit de Europese Unie.
Daarbij baseert hij zich op de motivering die de gemeenschapswetgever heeft
gegeven, namelijk het voorkomen dat de interne marktregeling wordt ondermijnd.
Uit de behandeling van de zaak voor het Hof blijkt dat de wetgever daarbij zowel
het oog heeft op de illegale wederinvoer van sigaretten die niet aan de
normen van de richtlijn voldoen, als heeft willen voorkomen dat sigaretten
rechtstreeks binnen de Europese Unie illegaal op de markt komen.
Naar het oordeel van Geelhoed is de gemeenschapswetgever in een dergelijke
situatie bevoegd tot optreden onder de volgende voorwaarden:
*
de schade die uit de ontduiking kan voortvloeien voor
het effect van de regeling moet ernstig zijn. Met andere woorden, het moet gaan
om een merkbare verstoring van de interne markt.
*
de schade kan redelijkerwijs alleen worden voorkomen
indien zeker wordt gesteld dat in alle lidstaten uniform wordt opgetreden. Met
andere woorden, bij het uiteenlopen van de nationale uitvoeringsvoorschriften
en praktijken, althans het concrete risico van uiteenlopende nationale voorschriften,
bestaat onvoldoende zekerheid dat ook echt effectief kan worden opgetreden
tegen ontduiking. De handel verplaatst zich dan naar de lidstaten met de
minst strenge regels.
*
het ontbreken van aanvullende regels leidt tot disproportioneel
grote uitvoerings- en handhavingslasten.
De advocaat-generaal beoordeelt de ernst van de mogelijke schade aan de hand
van de inschatting van het risico dat een illegale markt ontstaat. Sigaretten
zijn een genotmiddel en hebben uit dien hoofde voor de gebruiker iets spannends.
Dit geldt zeker voor de jonge gebruiker, op wie het beleid om het roken tegen
te gaan in belangrijke mate is gericht. Onder een dergelijke omstandigheid is
het alleszins aannemelijk dat een illegale markt ontstaat van sigaretten
die in de Europese Unie verboden zijn, maar daarbuiten wel verkrijgbaar.
Het illegale karakter kan er op zichzelf al toe leiden dat het product een markt
vindt.
II Gemeenschappelijke handelspolitiek
Aangezien voor de gemeenschapswetgever niet vaststond dat de harmonisatie
van de interne markt ook als rechtsgrondslag kon dienen voor de regulering van
uit de Europese Unie uit te voeren sigaretten, is voor dit ene specifieke aspect
van de richtlijn de verdragsbepaling omtrent de gemeenschappelijke handelspolitiek
als rechtsgrondslag toegevoegd.
Om te beginnen stelt advocaat-generaal Geelhoed dat de bevoegdheid van
de gemeenschapswetgever op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek
mag worden gebruikt voor een regeling die primair de volksgezondheid beschermt.
In die zin is deze bevoegdheid van de gemeenschapswetgever niet anders dan de
bevoegdheid voor de interne markt. Dit geldt zeker voor een regeling als richtlijn
2001/37 die de uitvoer tegengaat van kwalitatief inferieure sigaretten die op
de interne markt zijn verboden.
Evenwel: in dit geval strandt de toevoeging van deze rechtsgrondslag op
het motiveringsbeginsel. De enige motivering die de gemeenschapswetgever
geeft is dat de toepasselijkheid van de richtlijn op de export moet waarborgen
dat de voor de interne marktgeldende bepalingen niet worden ondermijnd. Dat
is geen doelstelling van gemeenschappelijke handelspolitiek.
Advocaat-generaal Geelhoed concludeert dat de verdragsbepaling inzake de
gemeenschappelijke handelspolitiek ten onrechte mede de rechtsgrondslag van
de richtlijn vormt. Het gemeenschapsrecht inzake de harmonisatie van
de interne markt kan als rechtsgrondslag dienen voor de toepasselijkheid van
de richtlijn op de productie van sigaretten, onafhankelijk van hun bestemming.
Hiermee kan de gehele richtlijn op deze rechtsgrond worden gebaseerd. Volgens
Geelhoed leidt dit niet tot nietigheid van de richtlijn, er blijft immers,
ook na het wegvallen van de tweede rechtsgrondslag, een voldoende rechtsbasis
bestaan.
III Evenredigheidsbeginsel
Dit beginsel ziet op de keuze van de maatregel, is de regeling geschikt en
ligt niet een andere - minder ingrijpende - maatregel voor de hand die de volksgezondheid
even goed beschermt? De heer Geelhoed beantwoordt deze vragen positief. Hij
gaat met name in op de evenredigheid van twee bijzondere elementen van de richtlijn:
het productieverbod (in verband met de toepasselijkheid op de uitvoer) en het
verbod op het gebruik van descriptoren, als light en mild.
Voor de heer Geelhoed staat vast dat een productieverbod is vereist om het
door de maatregel beoogde doel te bereiken. Hij brengt in herinnering:
*
het risico van het ontstaan van een illegale markt
is aannemelijk, hetzij door wederimport hetzij doordat producten rechtstreeks
op de illegale markt komen;
*
een communautair optreden is vereist om dit
tegen te gaan. Eenzijdige nationale maatregelen zijn met het oog op de controle
niet effectief;
*
eenzijdige nationale maatregelen leiden bovendien tot
een merkbare verstoring van de interne markt.
Wat betreft de descriptoren acht Geelhoed doorslaggevend dat het gaat om een
verbod op een beperkt aantal gangbare benamingen die verwarring kunnen wekken
bij de consument met name ten aanzien van de schadelijkheid van het product.
Volgens de advocaat-generaal speelt daarbij een rol dat ernstig mag worden betwijfeld
of de overgang van consumenten naar sigaretten met een lager teergehalte gezondheidswinst
oplevert.
Deze persmededeling is beschikbaar in het Frans, Engels, Duits, Spaans, Italiaans en Nederlands De volledige tekst van de conclusie is te vinden op de internetpagina van het Hof www.curia.eu.int heden vanaf ongeveer 15.00 uur. Voor nadere informatie wende men zich tot Zaïra Penders tel (352) 4303 3127 fax (352) 4303 3656. |
1Arrest Duitsland/Parlement en Raad, C-376/98, Jurispr. blz. I-8419.2 Bij het Hof zijn opmerkingen ingebracht door de Britse fabrikanten, Japan Tobacco, het Europees Parlement, de Raad, de Commissie en de regeringen van België, Duitsland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Ierland, Italië, Luxemburg, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Zweden.